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?宏觀(guān)漫談/土地財政轉型 五方向發(fā)力\粵開(kāi)證券研究院院長(cháng) 羅志恒

2024-06-27 04:03:01大公報
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  圖:當前內地住宅用地面臨“供需交困”,部分地方政府化債壓力大,可以考慮用三個(gè)方式緩解地方壓力,避免出現流動(dòng)性風(fēng)險。

  伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)供需形勢逆轉,土地市場(chǎng)自2021年開(kāi)始遭遇沖擊,全國土地出讓成交價(jià)款從2020年的8.04萬(wàn)億元(人民幣,下同)跌至2023年5.06萬(wàn)億元,累計跌幅達37%;相應地,政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬(wàn)億元跌至2023年的5.80萬(wàn)億元。2023年下半年以來(lái),中央和地方密集出臺新一輪穩地產(chǎn)的組合政策,加快構建房地產(chǎn)新發(fā)展模式。本文全面梳理2024年土地市場(chǎng)的新變化,分析當前土地市場(chǎng)下行對地方財政沖擊,并立足長(cháng)遠探索土地財政脫困之道。

  2024年,土地市場(chǎng)的運行出現四個(gè)特征:供需低迷、量?jì)r(jià)齊跌、區域集中、庫存高企。從整體看,當前土地市場(chǎng)最突出的特征是庫存去化困難,特別是住宅用地面臨“供需交困”。

  需求端,2024年新一輪去庫存政策對商品房銷(xiāo)售的提振作用尚需一段時(shí)間生效,住宅用地市場(chǎng)需求依然相對低迷。2023年,全國土地出讓面積較2020年的高點(diǎn)下降19.0%;其中,住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來(lái),盡管二手房市場(chǎng)活躍,但新建住宅銷(xiāo)售仍未企穩回升,土地出讓價(jià)款同比跌幅繼續擴大。2024年1至5月,300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%,住宅用地出讓價(jià)款同比下降38.3%。

  供給端,“以房定地”要求下住宅用地供應收縮。一二線(xiàn)城市商品房庫存去化周期拉長(cháng),存量住宅用地也不斷累積,住宅用地供應放緩的城市增多。從各地公開(kāi)披露的全年供地計劃看,2024年,17個(gè)集中供地城市住宅用地計劃供應面積合計下降16.2%,其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應面積較2023年計劃下降超50%,廣州住宅用地供應面積計劃減少34%。

  量?jì)r(jià)看,2024年土地成交面積和均價(jià)雙雙下行,溢價(jià)率低位運行。一是住宅用地成交縮量,流拍率偏高。2024年1至5月,各類(lèi)用地成交面積同比下降18.7%,住宅用地縮量更加明顯,成交土地面積合計同比下降29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達17.2%,接近2021年19%的高點(diǎn)。二是土地成交價(jià)格下跌,平均溢價(jià)率一直處于底部。今年以來(lái)市場(chǎng)情緒依然低迷,5月各類(lèi)用地平均溢價(jià)率1.8%,低于去年同期的5.9%。

  區域看,拿地區域范圍更加集中,二線(xiàn)城市讓位于一線(xiàn)。雖然一線(xiàn)城市土地出讓價(jià)款增速逐年下降,但二線(xiàn)以下城市負向沖擊程度更大。一線(xiàn)城市住宅用地土地出讓價(jià)款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1至5月,35個(gè)大中城市各類(lèi)用地土地出讓價(jià)款同比下降30.1%,南京降72.6%、青島降69.0%、天津降52.5%,多數城市土地出讓價(jià)款同比跌幅較大。

  房企土地庫存高企

  拿地主體看,房地產(chǎn)企業(yè)拿地份額持續大幅萎縮。一是房企土地庫存高企,限制新增土地購置意愿。2022年,根據國家統計局,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)待開(kāi)發(fā)土地面積達4.98億平米,創(chuàng )歷史新高;房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)當年土地成交價(jià)款占各類(lèi)用地成交價(jià)款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務(wù)和現金流壓力加大,限制拿地能力。當前房地產(chǎn)銷(xiāo)售低迷仍未根本解決,房企經(jīng)營(yíng)性現金流緊張。2024年1至5月,TOP 100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%,頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開(kāi)發(fā)能力不如房企,已拿土地開(kāi)工率較低,城投托底難以持續。

  由于土地市場(chǎng)低迷,預計2024年土地財政收入可能進(jìn)一步下降。由于房產(chǎn)傳導到地產(chǎn)存在時(shí)滯,而土地成交價(jià)款分期繳納,領(lǐng)先于財政入庫的土地出讓收入。根據前4個(gè)月土地出讓收入繳庫情況,預計2024年全國財政土地出讓收入4.70萬(wàn)億元,減少約1.1萬(wàn)億元,同比下降19.0%。

  土地市場(chǎng)低迷對地方財政帶來(lái)三大沖擊:加劇地方財政緊平衡的態(tài)勢,地方債務(wù)風(fēng)險指標被動(dòng)上升,地方財政運行穩定性下降。

  從財政收支看,房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷造成地方可用財力減少,財政支出發(fā)力受限。一是收入端,地方財政對土地財政依賴(lài)度下降,對上級轉移支付依賴(lài)度上升,壓力傳導到中央。二是支出端,地方財政落實(shí)積極財政政策的難度加大,影響部分公共政策目標的實(shí)現。土地淨收益直接計提教育資金、農田水利建設資金、住房保障支出等,支持相關(guān)重點(diǎn)民生類(lèi)的能力有所弱化,土地出讓收入對應的政府性基金支出受到限制。

  從地方債務(wù)看,債務(wù)風(fēng)險指標被動(dòng)抬升,有必要適當調整債務(wù)預警指標以及化債周期。一是地方可用財力下行,顯性債務(wù)率指標被動(dòng)上升,容易超出風(fēng)險預警線(xiàn)。2023年,31省份顯性債務(wù)率均有上升,與隱性債務(wù)顯性化有較大關(guān)系,但是土地市場(chǎng)低迷的地區其債務(wù)率上升幅度更大;二是政府性基金預算支出下滑,顯性債務(wù)付息壓力加大。2023年,青海、天津、內蒙古等9個(gè)重點(diǎn)化債省份專(zhuān)項債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地資產(chǎn)縮水,加大再融資難度。2023年城投公司土地資產(chǎn)下降34.5%,資產(chǎn)品質(zhì)下降將導致城投負債率上升、信用下降。

  從基層運轉看,總體運行平穩和風(fēng)險可控的情況下,部分地區的基層財力保障可能面臨一定困難。一是土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高,土地財政下行對基層政府財力的影響程度相對更大些。二是市縣土地出讓收入下滑,可能造成庫款保障水準下降。三是土地出讓收入下行導致部分地區出現了通過(guò)“亂收費”等彌補收入不足的現象,可能破壞營(yíng)商環(huán)境,要予以堅決制止。

  發(fā)國債轉貸地方 紓緩壓力

  未來(lái)土地財政何去何從?土地財政的轉型,要從“固本、開(kāi)源、提效、改革、化債”五個(gè)方面發(fā)力,打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。本文提出五項建議:一、“經(jīng)濟固本”:短期要穩住房地產(chǎn)經(jīng)濟,緩釋對地方財政的沖擊,房地產(chǎn)政策繼續做好保供給、促需求、穩房?jì)r(jià)。中長(cháng)期要發(fā)揮財政支持科技創(chuàng )新的作用,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構轉型,培育新稅源,促進(jìn)我國經(jīng)濟由債務(wù)和投資驅動(dòng)轉化為產(chǎn)業(yè)科技驅動(dòng)。二、“收入開(kāi)源”:穩定宏觀(guān)稅負,重點(diǎn)解決如何彌補土地收入萬(wàn)億元級別的缺口問(wèn)題,包括優(yōu)化減稅降費,推動(dòng)減稅降費從重規模到重效率,擴大消費稅的征收范圍并逐步下沉到地方,探索數字稅并適應數字經(jīng)濟時(shí)代下稅源發(fā)展的需要。三、“節流提效”:重點(diǎn)增加對民生保障和消費的支持力度,發(fā)揮公共服務(wù)支出對擴大內需的乘數效應,根據經(jīng)濟發(fā)展狀況動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類(lèi)財政補貼標準和資質(zhì)篩選機制,清理超前民生承諾、理順準公共服務(wù)的定價(jià)機制。加強支出效率績(jì)效考核,提高財政支出效率。四、“化債轉型”:合理平衡短期化債與長(cháng)期發(fā)展。對于當前部分地方政府化債壓力較大,可以考慮采取中央發(fā)行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發(fā)放貸款、繼續發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力,避免出現流動(dòng)性風(fēng)險。堅持“注銷(xiāo)一批、整合一批、轉型一批”的思路,持續推動(dòng)城投平臺轉型,進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險。五、“聯(lián)動(dòng)改革”:完善政府績(jì)效考核制度,推動(dòng)新一輪財稅體制改革,進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系,通過(guò)建立規范的資本預算、債務(wù)預算,解決地方財政支出約束問(wèn)題,從根本上保障地方財政穩定運行。

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